בעת האחרונה מתגבר השיח סביב מה שאגף הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר,  טבע כמטבע לשון – הסכמים קיבוציים המכונים "הסכמים מודרניים" או "הסכמים מתקדמים".

בחיבור זה אטען כי הסכמים מודרניים אינם אלא יישום של חלק מהרעיונות והמסקנות שגובשו בוועדה לבחינת מערכת השכר בשירות הציבורי, בראשותו של פרופ' זוסמן ז"ל (שתקרא להלן: "ועדת זוסמן")[1] משנות התשעים של המאה הקודמת. כך שאינם מודרניים ואינם מסמלים התקדמות כלשהי. פילוג דירוגי שכר לתת דירוגים מפעליים /יחידתיים נוגד את האינטרס הציבורי ובתוך כך עלול להגביר בעתיד את מספר סכסוכי העבודה ועוצמתם. ביטול תוספת ותק בחלק ממקומות העבודה ויצירת "תקציב קידומים" אישי הינו מהלך שיגביר את החיכוך ואת סכסוכי העבודה. העברת מלוא שיקול הדעת לתשלום תוספת אישית אל כתפי המעסיק יוצרת מעמד חדש של עובד שהוא לא מועסק לגמרי במסגרת קיבוצית. ניתן להקביל דפוס חדש זה לצורה שהיא מעין מסמך דואלי וחצוי: חצי הסכם קיבוצי וחצי חוזה אישי.

מודרניותם של ההסכמים היא בהפיכת מבנה השכר לפשוט ומובן, על ידי הטמעת מרבית מרכיבי השכר אל תוך "שורה אחת", הינה צעד חיובי. במקום מאות סימולי שכר שונים המבטאים תוספות, אשר לעיתים מהוות שברירי אחוזים ושקלים בודדים ומכונים בכל מיני שמות וכינויים – "עידוד …" "מענק…", "תוספת אחוזית (עם שנת ההסכם)" ואי אלו שמות שונים ומשונים מוטמע השכר בשורה אחת ברורה, המכונה בהתאם לתכליתה– "שכר" העובד.

לידתם של חלק מרכיבי השכר נעשתה על מנת לצמצם הגדלת השכר הקובע הפנסיוני או השלכות רוחב על מגזרים אחרים במגזר הציבורי.

אין חולק כי הנגשת עסקאות חוזיות ו"הפשטתן" ממניירות משפטיות, ומתנאים שאינם מהותיים ויסודיים, מאפשרת בדרך כלל מתן שירות טוב יותר לציבור הרחב. בחיבור זה אבקש לפרוש עמדה אפשרית המבקשת למתן את מדיניותו החדשה של משרד האוצר, הדוגלת בכריתת הסכמים קיבוציים "מודרניים" במגזר הציבורי. מהותו של הסכם "מודרני" אינו חייב בהכרח  לכלול את ניתוצם של כל ההסדרים הקיימים ואבקש לטעון כי פירוק סולמות השכר הנהוגים במגזר הציבורי המשותפים למגזר הציבורי כולו, אינה משרתת בהכרח את המעסיק הציבורי, אלא להיפך, תגביר סכסוכי עבודה ומחלוקות ולא תצמצמם.

מודרניותו של הסכם המודרני רעיון בן שלושה עשורים:

הסכם "מודרני", אינו מודרני כלל ועיקר, שכן שורשיו נטועים הרחק בשנות התשעים של המאה הקודמת. מדובר בהגדרה כללית שמשמעותה, שיווק רעיון נושן שבמרכזו מיזוג רכיבי השכר השונים אל תוך מספר מצומצם יותר של מרכיבי שכר, כרפורמה חדשנית. יש להעניק את הכבוד הראוי לחברי ועדת זוסמן אשר הגו את הרעיון, שאף שלא יושם, אדוותיו ממשיכות להניע תהליכים ומוצאים ביטוי בחדרי המו"מ.  אמנה להלן את חלק מהרעיונות שנכללו במסקנות ועדת זוסמן, אשר מוצאים ביטוי ברעיון המסדר של ההסכמים המודרניים/ המתקדמים.

כבר בימים הראשונים של ארגון שירותי המדינה נתקלה הממשלה בבעיות הנוגעות לאופן תשלום השכר לעובדי "המנגנון" בין הבעיות ניתן לציין את העובדה שעובדי המדינה שקמה, הועסקו קודם להקמתה במגוון מוסדות – חלק מן העובדים הועסקו בממשלת המנדט, חלק אחר בסוכנות היהודית והמוסדות הלאומיים ומספר רב של עובדים שנקלטו לאחר שנמצאו מתאימים לא הועסקו במוסדות אלה והגיעו מהמגזר הפרטי ומתנועות המחתרת.[2] המדינה כמעסיקה החליטה ליצור סולם אחיד של דרגות שכר ההולמות את התפקידים והעיסוקים בהם ישובצו העובדים. הממשלה הורתה על הקמת ועדות מיוחדות שבבסיס הצידוק להקמתם של דירוגי שכר צוין הדבר כ"אחד הגורמים החשובים להבטחת יעילותו ויושרו של מנגנון הממשלה". בהתאם להחלטה זו ולוועדות שהוקמו, ביום 10.2.1949 נחתם הסכם זמני בין הממשלה לארגון עובדי המדינה בנושא זה.[3] עם השנים הסכמים דירוגיים שנחתמו בין המדינה להסתדרות הובילו לשונות בין הדירוגים ובין מדרגות השכר בכל דירוג, ומכאן לשונות בשכר. שונות זו נובעת אף מן העובדה שבחלק מעובדי המגזר הציבורי היו סקטורים ייחודיים וסקטורים שאינם ייחודיים, לחלק מהסקטורים היו דירוגים ענפיים מקבילים במגזר הפרטי, בעוד שלשאר הסקטורים לא היו מקבילות. דירוגי השכר לא עודכנו משך שנים רבות, ואף לאחר חקיקתו של חוק שכר המינימום חלק לא מבוטל מהשכר בדרגות הדירוגיות, מצוי מתחת לשכר המינימום, זאת למרות שעובדים נקלטו בדרגות שכר אלה. עם התרבותן של תוספות השכר ומרכיביו הרבים הפכו תלושי השכר ומבנה השכר בכלל למורכבים ומסועפים.

לאחר דיונים רבים בסוגיית מדיניות השכר לאורך השנים, בשנת 1977 הוקמה ועדה בראשות פרופ' ברגלס בנושא זה ולאחר מכן בשנת 1985 חודשה עבודת הוועדה בראשותו של פרופ' זוסמן, עד לסיומה בשנת 1989 ואימוץ מסקנותיה על ידי הממשלה בראשית שנות ה-90.[4] חשוב לציין כי ההסתדרות, קיבלה במגמה מעורבת את הכוונה לבצע רפורמה ויישום מסקנות הוועדה.[5]

תלוש השכר הינו החריג לכלל של הנגשת עסקאות חוזיות:

הסכם מודרני מפשט את הבנת חוזה העבודה ותלושי השכר. תלוש השכר במגזר הציבורי עשוי לכלול עשרות רבות של רכיבי שכר ו"סימולי" שכר, ובכך יתרונו. חתימה על הסכם מודרני תצמצם את מספרם של המרכיבים ותאפשר הבנה של תלוש השכר. הטענה הרווחת היא היא שהעובדים אינם מבינים את תלוש השכר[6], והסכמים שייצרו תבנית ברורה לאופן חישוב ותשלום השכר יפתרו בעיה זו.

הרעיון של פישוט מסמך להבנה אינו ייחודי והוא חלק בלתי נפרד מהנגשת תוכן משפטי של עסקה. אציין מספר דוגמאות לכך.

חשבונות הסלולר היוו משך שנים רבות דוגמה מצערת, לכך שפירוטו של חשבון על עיסקה פשוטה מסתבך לרעתו של הצרכן. טענה נפוצה הייתה שהדבר נעשה מתוך כוונה להסוות תשלומי יתר שבוצעו, שייתכן שהצרכן אינו זקוק להם. הסוואה זו המנצלת את רתיעתם של בני אדם להכנס לעובי הקורה, ולפרש את מהות החיוב, כאשר מדובר בחיוב קטן יחסית, איפשרה משך שנים רבות, לגרוף רווחים ניכרים. עובדה ידועה הייתה כי יש צורך בכישורים מעין בלשיים ובהקדשת קשב וזמן רב, כדי להבין את תוכנם של ההסכמים שהשתרעו על כמות רבה של עמודים.

דוגמה נוספת היא כי תאגידים פיננסיים כגון בנקים וחברות ביטוח נהגו לשלוח חיובים או דיווחים עמוסים במלל מספרים וטבלאות, שמשובצים בהם כינויים שונים שאינם נהירים לצרכן ללא חקירה בדבר מהותם. בשוק הסלולר התחרות והרגולציה הביאו לפישוט תנאי העיסקה. בבנקים ובחברות הביטוח וקרנות הפנסיה הרגולציה חייבה לחלוץ את עיקרי העיסקה, מתוך עירבוביית המספרים והטבלאות.

תרבות כלכלית זו של פירוט מרכיבים רבים ושימוש בכינויים שאינם מוכרים לצרכן שאינו בעל מקצוע, אינה מייחדת רק את חברות הסלולר הביטוח והבנקים, אלא מהווה התנהלות נפוצה וארוכת שנים אשר באה לידי ביטוי אף במערכון של הגשש החיור.[7] כאמור מדובר בטקטיקה, שתכליתה האפשרית לפי האמונה הרווחת היא הסוואת המחיר האמיתי של העיסקה, תוך יצירת מצב בו נשללת מהצרכן זכות הבחירה, על ידי הערמת קשיים שאינם מאפשרים השוואה בין המוצר למוצר דומה לו, כי בהתאם לשיטה – אין מוצר דומה, הכל מורכב, מתיש ומייאש.

בתלוש השכר ההיפך הוא הנכון – או תלוש שכר אינו חשבון סלולרי:

באופן הפוך לרוח המדיניות האפשרית המסתמנת של משרד האוצר, מגמת הצמצום של רכיבי השכר בתלוש השכר (או מיזוג לשורות בודדות) – ביחס לתלוש השכר ומרכיביו, המגמה הפוכה.

בשנת 2008 תוקן חוק הגנת השכר, תשי"ח-1958, אשר מחייב את כלל המעסיקים במשק לכלול את כל רכיבי השכר בתלוש השכר על מנת לאפשר עמידה על זכויותיהם של העובדים ולהעמיד את הנתונים לבחינה משפטית. תלוש שכר חייב להיות מפורט ככל שניתן ולכלול פירוטו של כל רכיב ורכיב. בשל התיקון האמור, התוספת לחוק הגנת השכר, תשי"ח-1958 (מכוח סעיף 24(ב) לחוק, שכותרתה פרטי השכר ששולם לעובד, כוללת עשרות רכיבים שונים. הוראותיו של תיקון חקיקה זה חל על כל המעסיקים במשק, גופי הסמך והגופים המתוקצבים, לרבות המעסיקים הציבוריים והמדינה.

בדברי ההסבר של הצעת חוק הגנת השכר, תשי"ח-1958 (תיקון מס' 24) מצוין תלוש השכר כאחד המסמכים החשובים ביותר לעובד אשר מהווה ראיה מרכזית המעידה על תנאי עבודתו ועל זכויותיו של העובד הקבילה בערכאה שיפוטית. תלוש השכר נחוץ לא רק להבנה ולמימוש זכויות בפני בתי הדין לעבודה אלא אף כתנאי למימוש זכויות על פי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995.

תלוש השכר, אליבא דמציעי תיקון 24 ל חוק הגנת השכר, תשי"ח-1958 אינו להבנה של התלוש על ידי ההדיוטות, אלא למימוש זכויות משפטיות בבוא היום ולפרשנות תנאי העבודה שחלו, בידי ערכאות.

נכון כי תיקון זה השפיע בעיקר על המגזר הפרטי, אולם חשוב לציינו כמשקף את מדיניות המחוקק בנוגע למורכבותו של תלוש שכר. בין אם מדובר בתלוש שכר של האזרח המועסק במגזר הפרטי, ובין אם מדובר בעובד המדינה והמגזר הציבורי.

היבטים במיזוג והאחדת רכיבי שכר הנוגעים לשכרם של העובדים:

הכנסתו של עובד מחולקת לרכיבים המרכזיים הבאים: (1) שכר, (2) החזרי הוצאות, (3) תוספות הגומלות על עבודה נוספת או ביצוע פעילויות ייחודיות שאינן נחשבות כשכרו הרגיל של העובד. בעוד שהרכיב הראשון הינו רכיב פנסיוני, שני האחרים אינם מהווים בסיס לשכרו הקובע להפקדות הפנסיוניות.[8]

הבחנה זו מבוססת על הוראותיו של חוק פיצויי פיטורים, תשכ"ג-1963 המגדיר[9] את אופן חישוב השכר הקובע לפ"פ ותקנות פיצויי פיטורים (שיעורי פיצויי פיטורים לעובד בשכר), תשמ"ג-1983 המגדירים זאת לעניין עובד בשכר.

נוסף על כך הסמכות לאישור תוספת שכר מסוימת כחלק בלתי נפרד מהשכר, או מה שמכונה "שכר לכל דבר ועניין", לעניין המגזר הציבורי, מסורה לממשלה – לממונה על השכר, שהוסמך לכך בהתאם להוראות חוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 ולאשר הסכמי עבודה על דעת הממשלה במסגרת החלטת ממשלה. היסטורית, הסמכות הייתה ל"ועדת השרים לענייני שכר" שהורכבה משרים בממשלת ישראל. עובדה זו לא מנעה הגשת תובענות העותרות להצהיר על רכיב שכר מסוים כחלק מן השכר הקובע.[10]

האינטרס של נציגויות העובדים להאחדת רכיבי השכר הוא שניתן למזג אל תוך השכר רכיבים שלא נכללו ב-"שכר" לצורך פיצויי פיטורים, רכיבים משתנים כגון תוספת עבודה נוספת ורכיבי החזרי הוצאות ועל ידי כך להעלות את השכר הפנסיוני לו זכאי העובד.

מיזוג רכיבים שכזה נושא בצידו עלויות. יש בכך עלות אקטוארית (לעובדים המבוטחים בפנסיה תקציבית), ועלות כספית (לעובדים המבוטחים בפנסיה צוברת), שכן הוא מצריך הוספתם של חלק המעסיק לצורך פנסיה.

ניתן למזג רכיבי שכר גם ללא יצירת הסכם מודרני או הסכם מתקדם, על ידי הסכם קיבוצי שיקבע מיזוגם של רכיבים אל תוך טבלת השכר.[11]

 

הכחדת סולמות השכר במגזר הציבורי:

ההסכמים המודרניים שנחתמו עד כה, מוציאים את העובדים ביחידות שונות של שירות המדינה מתחולת סולמות השכר במגזר הציבורי ויוצרים סולמות שכר חדשים, נפרדים זה מזה ומנותקים מהצמדות.

שר האוצר אביגדור ליברמן, הצהיר בדברים שנשא בכנס השנתי של אגף השכר במשרד האוצר כי "אם רוצים לשמור על כוח אדם איכותי בשירות הציבורי – אין מנוס משכר דיפרנציאלי".[12]

הסכמים מודרניים הינם חלק מיישום של גישה זו. תפיסה יסודית ביחסי עבודה היא שההבחנה בין ענפי העבודה השונים, הינה הבחנה ראויה ונחוצה לצורך יעילות והבטחת האינטרסים המשותפים לעוסקים באותו הענף. ענפי העבודה השונים מסווגים בהתאם לסיווג אחיד ובינ"ל של ענפי הכלכלה[13] אשר עברה התאמה על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.[14]

חוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957 הכיר גם הוא בצד האפשרות לכרות הסכם קיבוצי כללי החל על ענף מסוים או על תא שטח גיאוגרפי – באפשרות לכרות הסכם קיבוצי מיוחד (למעסיק מסוים).

המעבר להסכם מודרני, כולל לעיתים ביטול דירוג השכר בו משובץ עובד ושיבוצו בדירוג הניטראלי לעיסוק, הכולל רק את השתייכותו של עובד למקום העבודה. לעיתים תכופות הדירוג בהסכם מודרני אינו כולל דרגה אלא כולל טווח שכר.

הנגשתו של תלוש השכר הינה דבר חיובי אלא שתלוש אינו חשבון סלולר. חישובו של רכיב שכר אחד המופיע בתלוש השכר, תלוי לאמיתו של דבר ברכיב שכר אחר, אשר נובע מהסכם קיבוצי אחר. בשעה שלכל עיסוק יש מאפיינים ודירוג שכר עם כללים נפרדים, מלאכת החישוב המורכבת היא אשר מבטאת את הדיפרנציאליות, ולא הסכם מיוחד המטשטש את ההבחנה בין עיסוק לעיסוק במקומות העבודה.

נושא ההפרדה לענפים ודירוגים אינו דבר פשטני, אלא סיווג בעל משמעות כלכלית ומעשית כאחד. סיווג לדירוגי שכר אינו ייחודי למגזר הציבורי. ההפרדה הבלתי נמנעת לענפי העיסוק נגזרת מההבחנה בין ענפי הכלכלה השונים. בבסיסו של עניין היכולת להשוות "תפוזים לתפוזים", ולעסוק במיוחד וביחודי של כל ענף וכל עיסוק. אף אם נעיין בסקרי השכר השונים, אלה המאפשרים הסקת מסקנות לגבי "שווי השוק" של שכר עובד בעיסוק מסוים, מבחינים מאז ומתמיד בין המקצועות השונים בהתאם לעיסוק ולמקצוע ולא לפי מקום העבודה.

ברי, במשרדי ממשלה ויחידות סמך שונות קיימים הסדרי תגמול יחידתיים ייחודיים, תוספות יחודיות, תוספות מפעליות – אולם אין בקיומן של תוספות ייחודיות כדי להצדיק ניתוץ הדירוג מבוסס העיסוק והחלפתו בדירוג מפעלי המנותק מכל דירוג אחר.

המסקנה המתבקשת לכאורה  היא כי דווקא המצב הקיים מאפשר דיפרנציאליות שאליה מטיף שר האוצר, ולא ההסכמים ה"מתקדמים" המבטלים את תוספת הוותק ויוצרים תקציב קידומים אישי. עם זאת, עקרון תום הלב המחייב את המעסיק אמור לשנות את תפיסת הדיפרנציאליות.

הסכמים מודרניים ברמת הפרט- במקום תוספת ותק, תקציב קידומים אישי לעובדים:

הסכם מודרני אינו כולל רק שינוי דירוג העובד מדירוג ארצי לדירוג מיוחד למקום העבודה. אלא עקרון נוסף, ביטולה של תוספת הוותק. תוספת הוותק הינה תוספת לשכר העובדים המתקדמת עם ויתקו של העובד במקום העבודה.

במסגרת הסכם מודרני מובטחת תוספת אישית פרטנית לעובד לפי שיקול דעת המעסיק מבלי שיש לנציגות העובדים זכות לטעון בנושא, זכות  או לדרוש השוואה או תביעה כלשהי.

כך, פיצולו של המגזר הציבורי לדירוגים יחידתיים, מהלך משמעותי ככל שיהיה אינו כשלעצמו מפרק את יחידת המיקוח, ואם ניתן היה להשלים עמו. המרכיב הנוסף בו – "תשלום תוספת אישית מיוחדת לכל עובד", הופכת את העובדים למעין עובדים במעמד דואלי: חצי הסכם קיבוצי – חצי חוזה אישי. וביחס לאותה תוספת אישית היא מוחלשת מכוח הוויתור על כך. האינטרס המשותף לעובדים גם אם הם שווים בעיסוקם ובוויתקם, אינו קיים.

התנהגות שכזו אף מבטלת את המעמד המיוחד שניתן בהלכת אחדות (להלן: הלכת אחדות)[15] כי ארגון עובדים מייצג את הקולקטיב ותכליתו כריתת הסכמים קיבוציים, להבדיל מארגון המייצג עובדים ללא אינטרס משותף, כמו למשל בשל שונותם הרבה. בעניינינו הוצאת חלק משמעותי משכרו של העובד ממתחם האינטרס המשותף, תוספת אישית מיוחדת, מצמצם את  מתחם שיקול הדעת ומחליש את כוחו של האיגוד המקצועי.

בפסק הדין בעניין אחדות מתוארת בקשתה של עמותה של עובדי חוזים האישיים בשירות המדינה, להכרה כיחידת מיקוח נפרדת. בית הדין הארצי לעבודה פסק כי במקרים שנמנו שבהם התיר בית הדין את פיצול יחידת המיקוח במקום העבודה, הדבר נעשה בעקבות הוכחת אינטרס משותף מיוחד לקבוצת העובדים.

בית הדין קבע כי העובדה שיש עובדים המועסקים באופן שונה – בחוזים אישיים מכוח סמכות המעסיק לפי סעיף 40 לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959, אינה משנה את גבולות יחידת המיקוח הקיימת, של כלל העובדים בשירות המדינה, שהארגון היציג בה הוא ההסתדרות.

ההסתדרות היא ארגון העובדים היציג בשירות המדינה, בהתאם לשיטה המעדיפה את יחידת המיקוח המפעלית בשירות מעסיק אחד, למעט מקצועות ייחודיים ויוצאי דופן, שהוכרו כיחידות מיקוח נפרדות.

בעוד שההסתדרות פועלת במישור הקיבוצי למען העובדים במקום העבודה כקולקטיב, הפיכת קבוצת עובדי יחידה מיחידות השירות הציבורי ליחידת מיקוח נפרדת, ובתוך אותה יחידת מיקוח נפרדת הבחנה אישית בין עובד לעובד (למרות שעיסוקם ברשות המעסיק זהה, מייצרת מעמד חדש הדומה יותר לעובדים המועסקים בחוזים האישיים מאשר לעובדים המועסקים במסגרת הסכם קיבוצי.

תשלום תוספת אישית דיפרנציאלית במסגרת ההסכם הקיבוצי, תוך שלילת שיקולי הקולקטיב (שוויון) והענקת מלוא הסמכות לשיקול דעת המעסיק, מהווה צמצום האינטרס המשותף. בהיעדר "אינטרס משותף" מצטמצמת ההכרה כיחידת מיקוח ומדובר לדעתי בנסיגה לכיוון תקופה טרום-חקיקתו של חוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957.

בפס"ד אחדות, נדחתה דרישת העובדים בחוזים אישיים (עובדים שהועסקו במדינה בהתאם לחוזה אישי מיוחד) להיות מיוצגים כקולקטיב על אף השונות ביניהם, ונקבע כי הכרה באותם עובדי החוזים האישיים כיחידת מיקוח נפרדת עלולה לפגוע בכוחם הקיבוצי, ואף לצמצן את כוחה הארגוני של ההסתדרות.

למרבה הצער עם צמצומו של ההבדל בין עובד המועסק בחוזה אישי לבין התרת חלוקת תוספת אישית מיוחדת לעובדים (לאחר ניטרול השפעת דירוג השכר הארצי ויצירת דירוג מודרני) לפי שיקול דעת המעסיק, מצטמצם תפקידו של ארגון העובדים ומטשטש ההבדל בין ארגון העובדים לבין עמותה שייצגה את עובדי החוזים האישיים המתוארת בפסק דין אחדות.

עובד אשר יישא חן בעיני מעסיקו וביצועיו יצדיקו זאת יקבל קידומי שכר אחוזיים מדי שנה (במקום הוותק ששולם לכולם) אולם עובדים שמביעים דעה באופן חופשי ומותר, עובדים שנעדרו בשל מחלה, הריון, מילואים, הבחנה מבוססת גיל ומגדר, או כל סיבה אחרת המוכרת בדיני העבודה – יאבדו סיכוי לקידום ושכרם יישחק. מתן שיקול דעת מלא למעסיק יוביל למקרים של פגיעה בשוויון. חמור מכך עלולה להיות פגיעה בעובדים שנאלצו בשל מצב דברים הזוכה להגנה מפני פגיעה בחוק, והענקת שיקול דעת למעסיק לבדו יובילו לתוצאה מצערת של קיפוח.

יתרונות ההסכם המודרני – שכר גבוה בתחילת ההעסקה:

קשה להתעלם מיתרונותיו של תשלום שכר גבוה לעובדים מוקדם ככל שניתן. תשלום שכר גבוה מעלה את סך הפנסיה שתשולם לעובדים חדשים המבוטחים במסגרת פנסיה צוברת. מדובר על יתרון משמעותי אשר מהווה לדעתם של לא מעט נציגי עובדים תמריץ לפנות אל הסכמים מודרניים. יחד עם זאת, יש לאזן בין עקרון זה לבין הנזק שנגרם ליחסי העבודה הקיבוציים בעת שצד להסכם מתפרק מזכותו לתבוע תוספות שכר לעובדים המיוצגים על ידו.

 

ביטול תוספת הוותק כקטליזטור לסכסוכי עבודה והגדלת ההוצאה הציבורית על שכר:

יישומה של מדיניות היוצרת תלות בין שכר העובד לבין שביעות רצון המעסיק, עשויה להיות מיושמת על ידי קיום ועדה משותפת שבה תובא לידי ביטוי גם עמדת נציגות העובדים ולא רק עמדתו של המעסיק/המנהל של אותו עובד. התוצאה הינה תגמול עובדים נורמטיביים אידיאליים, וקיפוחם של עובדים בעלי מוגבלויות שונות או מצבים המוגנים בדין.

ביטול תוספת הוותק יוביל לשחיקה מוגברת של שכר העובד. שחיקת שכרם של עובדי המגזר הציבורי עלולה להוביל למורת רוח רבתי ולחוסר שביעות רצון שתוביל לדרישות שכר. דרישות אלה יתורגמו לסכסוכי עבודה מוצדקים. שהרי כל עת ששכרם של עובדי המגזר הציבורי זחל, הצטמצם מדי שנה הפער (לגבי עובדים קיימים) בין מדד המחירים לצרכן וכוח הקנייה של המטבע בשוק המקומי. אי צמצום הפער והרחבתו יוביל לחוסר שביעות רצון ודרישות שכר שישיבו את תוספת היוקר, שהייתה נהוגה בישראל משך שנים רבות, למרכז השיח הקיבוצי.

סביר שבנתוני ההוצאה על השכר תעשה הפרדה בין התוספות האישיות הדיפרנציאליות מעובד לעובד, לבין ההוצאה על שכר הרגיל של העובד.  אני מעריך כי העובדה שתוספת הוותק לא תשולם באופן רוחבי תחייב את המעסיק הציבורי לעדכן את שכר העובדים באופן תדיר ובאחוזים גבוהים יותר, ותוביל דווקא להגדלת ההוצאה הכספית על השכר ולא להפחתתה.

ועדת זוסמן לא תמכה בפיצול והבחנה בין מקומות העבודה:

מסקנות וועדת זוסמן דגלו בהאחדת עיסוקים ויצירת שוויון ביניהם כיחידת מיקוח רלוונטית ולא בפיצול המגזר הציבורי. וועדת זוסמן שציוותה על מיזוג רכיבי השכר והכללתו בסולמות השכר נתפרשו ככאלה שמחייבות ניהול מו"מ ארצי על מימוש התפיסה ולא מו"מ נפרד בכל יחידת סמך ובכל תאגיד ממשלתי[16].

לעומתה, ההסכמים המודרניים מקדמים אג'נדה של  טיפול פרטני וייחודי בבעלי מקצוע שונים וביחידות סמך נפרדות של המגזר הציבורי לשם קידום השירות הציבורי..

ההסכמים המודרניים מתנהלים בכל יחידה בנפרד, בד"כ תוך מחיקת סולמות השכר של כל יחידה מסולמות השכר החלים כיום במגזר הציבורי, ויצירת סולם דרגות חדש. סולם זה שונה מדירוגי השכר הקיימים כיום.

 

השונות בין הסכמים מודרניים לבין מסקנות ועדת זוסמן נוגעת בכך שוועדת זוסמן המליצה על פריסה של הקידום לשלבים בין הדרגות וקיום מהלך קידום, תגמול ותמרוץ מתמשך, להבדיל ממבנם של ההסכמים הקודמים. לפי המסתמן עד כה, הקידום כולל שיבוץ מוקדם בשכר שצפוי להשאר די קבוע בנוסף על תוספות שניתנות מרצונו הטוב של המעסיק.

זאת לעומת מסקנות ועדת זוסמן שהמליצה על ביטול מרבית התוספות שיצרו את המבנה המעוות שנותח בהרחבה בדוח הוועדה במסגרת טבלת שכר אחידה, אשר תכלול 20 דרגות ובין דרגה לדרגה שאחריה, חמישה שלבי קידום.

בהסכמים המודרניים טבלת הקידום אינה אחידה ובין יחידה ליחידה או משרד למשרד קיימת שונות. הכל כדי לעודד קידום אישי של עובדים בדרגות שונות לשם שיפור השירות הציבורי.

בהקשר לכך ראוי לציין כי דירוגי השכר במגזר הציבורי נקבעו בהתאם להחלטות הממשלה אשר אמצו את מסקנותיה של וועדה אחרת בשירות הציבורי שפסקה כי יש להקים דירוג אחיד במגזר הציבורי לתשלום שכר, שיהווה הבסיס לתשלום השכר במגזר הציבורי באופן שקוף וברור ללא חריגים בלתי מוצדקים. לעומת אותם גורמים המבקשים לקדם הסכמים מודרניים ומתקדמים, קודמיהם במשך שנים רבות סירבו לעדכן את טבלאות השכר במגזר הציבורי ולהופכן לעדכניות.

ועדת זוסמן המליצה בנוסף כי השכר יכלול נושאים נוספים אשר מטרתם לתת תשובה בארבעה תחומים: קידום בתפקיד – דרגות, גמישות – גמול לזמן קצוב, סווג, עדכון סולם דיפרנציאלי, תכונות אישיות התורמות לתפוקה ובכלל זה גמול מקצועי – וותק (נסיון); תמורה עבור תפוקה ומצוינות – שלבים בין דרגה לדרגה, בונוסים ושכר עידוד. ראוי כי ההסכמים המודרניים יאמצו גם נושאים אלו לשם קידום מטרות עידוד קידומם של העובדים.

הסכמים מודרניים – הסכמי שורה ברורים בצדם של תמריצים אישיים – הכיצד?:

הרעיון המרכזי של ההסכמים המודרניים הוא חשוב ומשמעותי –  הסכמי שורה אחת שירחיבו את זכויות העובדים, אולם ראוי לבחור בדרך פעולה שתאזן בין רצון המעסיק לתגמל ולתמרץ את העובדים בהתאם לתפוקה, לבין זכותו של ארגון העובדים לייצג את חבריו.

תחילה יש למזג רכיבי שכר שונים, אל תוך השכר הפנסיוני הקובע. כך רכיבי עבודה נוספת,  כגון כוננויות שעות נוספות משמרות ושכר עידוד (אשר כבר היום מבוטחים), וכן רכיבי החזרי הוצאות, כגון אחזקת רכב, אש"ל וטלפון, ימוזגו אל תוך השכר הקובע – כמצוות ועדת זוסמן. החזרי ההוצאות אינם אלא הסוואת שכר בכינויים שונים – תוספת רכב, ספרות מקצועית וכד'[17] צעד זה ייצור אמון בין הצדדים ליחסי עבודה.[18]

דרך המלך כמו ביתר הנושאים הנוגעים ליחסי עבודה, עוברת דרך שיתוף הפעולה שיש לגבש ומסגרות דיוניות משותפות לקשירת הביצועים במקום העבודה, שיש להקים במקום העבודה.

ביטול תוספת הוותק אינה צעד המאפשר לעובד לקשור את גורלו במקום העבודה בהיותו בבחינת "דורך במקום". לכן, יש לגבש סולם אחיד לקידום בהתאם לוותק הכולל רכיבים נוספים לוותק כגון בחינת רמת מקצועיות דייקנות ומיומנות של העובד כפרט כתבחין לקידום בסולם זה.

יש לנהל את המו"מ על מיזוג רכיבים ויצירת דירוג שכר חדש ברמה הארצית ולא ברמה המפעלית.

עיקרה של שיטת ההסכם המודרני הוא התקדמות למודל בו יש שיבוץ בטווחי שכר שאינם קשורים בהכרח לטבלאות השכר שנהוגות במקומות עבודה אחרים, בד בבד עם הנהגת קידום דיפרנציאלי במקום חלק מתוספת הוותק.

על מנת להגביר את השוויון במקום העבודה, למרות הדיפרנציאליות המתבקשת בתוספת זו, יש להגדיר קריטריונים ברורים לקידומי שכר דיפרנציאליים ולעשות שימוש בכלים שקופים וברורים להערכת עובדים, בשיתוף ארגון העובדים. כלים אלה יאפשרו למנהל להעריך את העובד, לקבוע יעדים ומדדים, ולבסוף אף לקבוע את הקידום האישי באופן יעיל והוגן.

יצירת קריטריונים ברורים לרכיב התגמול הדיפרנציאלי, בשיתוף פעולה עם ארגון העובדים, תוביל להנעת העובדים. זאת, לעומת מצב בו התגמול נובע משביעות רצון ערטילאית של גורם הנהלה עלום – בו העובד אינו מבין מה מצופה ממנו ומהם יעדיו המסתוריים, המובילים לכך כי התגמול הכספי לא מניע אותו לביצוע דבר.

יצירת קריטריון ברור לרכיב הקידום הדיפרנציאלי, להבדיל מאמירה מיסתורית הופכת את המרכיב הדיפרנציאלי לאפקטיבי. מתן שיקול דעת, ללא הבנייתו, אינו משרת את המעסיק הציבורי. ללא הבניית שיקול הדעת והנחייה ליצירת קריטריונים רלוונטיים, התחרות היא על אהדתו של המנהל, ולא על התוצאות שמחויב המנהל לקבוע.

לסיכום אדגיש את חשיבותו של ביצוע השינוי בהסכמים קיבוציים אלה, על אף הדילמות המתוארות. נקיטה במהלך של ניהול מו"מ וחתירה לשינוי, הם כשלעצמם מהלך מבורך וחשוב לאחר עשרות שנות קבעון בנושא ובלבד שהדבר ייעשה מתוך שיתוף פעולה בין ארגון העובדים למעסיק הציבורי כפי שנעשה משחר ימיו.

סוף מעשה במחשבה תחילה.

 

 

[1] ועדת זוסמן הינה ועדה בראשותו של הכלכלן צבי זוסמן, שקמה על מנת לבדוק את מבנה השכר במגזר הציבורי.

[2] ארכיון המדינה, משרד ראש הממשלה/נציבות שירות המדינה, 1.1.1948 [ISA-PMO-CivilServices-0009ubd]

[3] ארכיון המדינה, משרד ראש הממשלה/נציבות שירות המדינה, 1.1.1948 [ISA-PMO-CivilServices-0009ubd], שם בעמוד 5.

[4] החלטת ממשלה כל/99 של ועדת השרים לענייני כלכלה, – דו"ח ועדת זוסמן לבדיקת מערכת השכר בשירות הציבורי – הנחיות לצוות המשא ומתן", מיום 18.2.1990, פורסם בארכיון המדינה [ISA-mof-WageLaborAgreements-000n2hg]

[5] ארכיון המדינה, "היחידה לשכר והסכמי עבודה – זוסמן כללי 1992", [ISA-mof-WageLaborAgreements-000mzke]

[6] רו"ח איריס עוזיהו "משהו כאן לא בסדר כשכל כך הרבה עובדים לא מבינים מה כתוב בתלוש השכר שלהם", גלובס, מדור שכר (17.7.2020).

[7] "המוסך", כתב: יוסי בנאי על פי אפרים קישון, ביצוע – הגשש החיוור –  "אז מה היה לנו שם? היה לנו ריגולז' ברקס, פלגים, פלטינות, שטנגה, פילטר שמן, שמן ברקס, החלפנו לך גם את האלמנט… את האלמנט אל תכניס לו לחשבון. האלמנט עלינו, און דה האוס."

[8] החלו הפקדות בשיעורים נמוכים יותר בגין מרכיבים שאינם פנסיוניים לקופת גמל.

[9] 13.   חישוב שכר עבודה:

שר העבודה באישור ועדת העבודה של הכנסת, יקבע בתקנות, דרך כלל או לסוגים, את המרכיבים של שכר העבודה הכולל שיובאו בחשבון שכר העבודה לענין פיצויי פיטורים, את שיטת חישוב השכר שישמש בסיס לחישוב פיצויי הפיטורים ואת ההפסקות שחלו בעבודה בנסיבות האמורות בפסקאות (1) – למעט שירות מילואים לפי חוק שירות המילואים – (5), (7) או (9) לסעיף 2 שלא יבואו במנין לקביעת סכום הפיצויים; בהתקנת תקנות אלה יתחשב שר העבודה בהוראות לענין זה שבהסכם הקיבוצי החל על המספר הגדול ביותר של עובדים שהתקנות נוגעות להם."

[10]   נטל הראיה בתביעות מסוג זה מוטל על העובד, כדברי הנשיא שמגר " ראתי את דבריו המעניינים של חברי הנכבד, השופט חשין, אך לא נחה דעתי שהדין עמו. אין ספק כי המציאות ביחסי העבודה יצרה ערפול וטשטוש גבולות מסוימים, ואלו מקשים על הבהירות והפשטות בחלוקה בין מרכיבי השכר לצורך קביעת הזכות לגימלה. בסבך המציאות ומול תוצאותיה, על בית המשפט לנסות ולקיים את מגמת היסוד החקוקה, כפי שבאה לידי ביטוי בהגדרות הרלוואנטיות. בין היתר ניתן לדרוש כי מי שטוען שאין לפרש דברים כפשוטם אלא כי יש להעריכם כפיקציה שנועדה לאפשר תוספת שכר סמויה, עליו הראיה…"

ובהמשך מתאר את מלאכת הפרשנות בעניין אות המניע להסוואת תוספת השכר כדלקמן:

"נדרשת מאליה היא, שלא בעלי העניין – האיגוד המקצועי או הגימלאי מזה, והמדינה מזה – יקבעו מה היא "משכורת" ומה היא "תוספת" למשכורת. הכינוי שתשלום פלוני יכונה בו – אם יכונה "משכורת" ואם יכונה "תוספת" – לא הוא שיכריע בשאלה אם "משכורת" הוא ואם "תוספת" למשכורת, והרי לא הותר לאיש להתנות על דבר המחוקק. ההבחנה בין "משכורת" לבין "תוספת" כמו חרותה היא בחוק. תפקידנו אינו אלא "לגלות" אותה הבחנה – וממילא אין בכוחם של צדדים לשנותה. ל"משכורת" ול"תוספת", לכל אחת מהן יש "מהות" משל עצמה הבנויה אל תוך החוק, וגם הסכמים קיבוציים לא יוכלו לשנותה. ראה והשווה: דב"ע לה/1-7 מדינת ישראל נ' גרייסמן (להלן – פרשת גרייסמן [14]), בעמ' 118מול אות השוליים ו; דב"ע לה/70-3 ערד תעשיות כימיות בע"מ נ' שטנצלר (להלן – פרשת שטנצלר [15]), בעמ' .277כך, למשל, אמר בית הדין לעבודה בפרשת שטנצלר ,15], שם, כי:

"על מהותה של תוספת לשכר העבודה ועל כך אם רכיב מסוים של שכר הוא בכלל בגדר תוספת לא ילמדו מהכינוי, אלא ממהותו של אותו רכיב השכר".

איגוד מקצועי – כל איגוד מקצועי – יבקש להסתיר מאיגודים אחרים הישגי משכורת שהשיג, ולו כדי שחבריו-מתחריו לא יראו את הישגו כנקודת מוצא למשא-ומתן שינהלו הם עם המדינה. אחת הטכניקות המקובלות למעשה הסתרה זה הוא בהעלאת שכר על דרך של "תוספות" למיניהן ("תוספות ייחודיות" – בין אם תכונינה כך ובין אם תכונינה אחרת – ו"בעזרת השם" יגיעו להישגים). כלפי חוץ נשארת המשכורת כשהייתה – או שעולה היא בשיעור נמוך – אך למעשה זוכים חברי האיגוד המקצועי בהעלאה ניכרת על דרך של "תוספת". כך מתרבות ה"תוספות" והולכות, ואילו המשכורת מתקדמת אך בזחילה. האם נתכוון החוק ליתן גושפנקא לכל טכניקות אלו של תוספות, ולא עוד אלא לבנות עליהן גימלה? אין ספק שהתשובה לשאלה היא בשלילה נחרצת. המחוקק הוא שקבע את זכויות הגימלאי – קבע זכויות אלו ותחם את תחומיהן הראויים – ולא יעלה על הדעת כי בהינף קולמוס יוכלו בעלי משא-ומתן לשנות מדבר המחוקק. נמשיל לענייננו משל אבסורד: נניח כי בהסכם קיבוצי פלוני נקבע ש"משכורת" היא תשלום שיקבל עובד בעבור עבודתו בשעות 8עד 10בבוקר, ואילו תשלום שיזכה בו עובד החל בשעה 10ועד סוף יום העבודה ייחשב "תוספת" למשכורת. חלוקה זו של תשלום ל"משכורת" ול"תוספת" הינה נעדרת כל ערך שהוא, ולא יעלה על הדעת להתחשב בה לעניינו של החוק; כך, אף שהתשלום לאחר השעה 10הוא בבחינת "תוספת קבועה" והממשלה לא הכירה בו כ"תוספת קבועה". בה במידה לא ניתן משקל מכריע למטבעות לשון שיוצרים צדדים להסכם – "משכורת", "תוספת" ומה עוד – והרי עיקר אינו מה הם אומרים אלא מה הם עושים. אמירה למחוקק יוחדה, והוא שיניח את הנורמה הקובעת; ואשר לעובד ולמעביד, נשאל עצמנו מה הם עושים הלכה למעשה. משיימצא לנו זאת, נצרף אמירה למעשה ונדע – אם ב"משכורת" ענייננו ואם ב"תוספת" למשכורת. ודומים הדברים למעשה הקלסיפיקציה הראשוני במשפט הבינלאומי הפרטי, ובו תכריע שיטת משפטנו אנו ולא כל שיטת משפט אחרת (ראה בד"מ 1/49 א' רוזנבאום נ' ש' מ' רוזנבאום [3], בעמ' 1042ואילך). וגם אם ניתן דעתנו להסכמים החלים על בעלי הדין, לא ישמשו לנו אלה אלא ככלי עזר משני אך לא כיסוד מכריע בפרשנות."

 בגץ 5572/92‏ ‎ ‎יעקב זכאי‎ ‎נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מז(3) 602

[11] למשל בתאריך 14.3.2018 נחתם הסכם שכר בין מרכז השלטון המקומי, מרכז המועצות האזוריות ושלוש הערים הגדולות, לבין ארגון המורים העל-יסודיים, בתיאום מול הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר שמיזגה מרכיבים שונים אל טבלת השכר.

[12] אבי בר-אלי ""הרגנו את לימודי הכלכלה, עכשיו הורגים את ההיי-טק. אסור לנו להיות ממוצעים" The Marker (27.12.2021). https://www.themarker.com/news/.premium-1.10497064

[13] ISIC (International Standard Classification of All Economic Activities), Rev. 4.

[14] הסיווג האחיד של ענפי הכלכלה 2011 (מהדורה מעודכנת), פורסם באתר הלמ"סhttps://din-online.info/pdf/lst6.pdf

[15] עסק (ארצי) 26445-09-13‏ ‏ הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' מדינת ישראל, פורסם ב LawData

[16] "המו"מ ליישום המלצות ועדת 'זוסמן' יתנהל במסגרת חידוש הסכמי השכר אשר תחולתם מסתיימת ב-31.3.90, יישום יהיה במסגרת העלויות שיסוכמו במסגרת הסכמי שכר אלה." ובהמשך – בסעיף שכותרתו " רמת ניהול מו"מ עם ההסתדרות" נכתב כך –" המו"מ ליישום דו"ח ועדת זוסמן יתנהל עם נציגות אחת שתייצג את כלל הדרוגים בשרות הציבורי, ולא יתנהל כל מו"מ נפרד עם איגודים מקצועיים ספציפיים." מתוך תיק ארכיון המדינה, "נקודות עקרוניות להסכמה בפתיחת המו"מ עם ההסתדרות", טיוטה מס' 2 מיום 15.1.1990-
ISA-mof-WageLaborAgreements-000×888]],

[17] יפים להמחשת נושא, אלו דברים שאמר כב' שופט בית המשפט העליון עציוני ז"ל, בהתיחסותו לסוגיית שכר השופטים – "נכון אני אמרתי- אם אתם חושבים שמגיע לנו משכורת כזו, תתנו לנו משכורת, אל תאמרו לי – שאני אקבל נסיעה, ואקבל ספרות מקצועית ושאסע להבראה. בכסף אני אעשה מה שאני רוצה. זה שאתה אומר, שהשחיקה בגלל זה, לא בגלל זה אלא בגלל השיטה.  אני חושב שגם האקדמאיים תמכו בגילום הדברים, כי זה פגע בפנסיה…" ובהמשך –

מתוך: דוח ועדת עציוני למעמד המורה, ארכיון המדינה, כרך ב, פרוטוקול דיון מיום 23.7.1979, [גל-2761/2]

[18] לצעד זה משמעות תקציבית יש לשים לב כי בשנת 1995 המעסיקים הציבוריים צמצמו את הפער בין השכר הפנסיוני לשכר שאינו פנסיוני, שכן מזה מספר רב של שנים, מאז אותו הסכם מפקידים מרבית המעסיקים הציבוריים הפקדות לקופת גמל נפרדת, בגין עבודה נוספת שאינה נכללת בשכר הפנסיוני הקובע. בהסכם קיבוצי מיום 3.3.1999 המעבר מפנסיה תקציבית לצוברת, בוצעה הרחבה של כיסוי פנסיוני זה.  (https://workagreements.economy.gov.il/Agreements/20027043.pdf)