פתיח

הפער המגדרי בין גברים לנשים הוא תופעה בעלת השלכות כלכליות וחברתיות פוגעניות כלפי הנשים המופלות. מחקרים מראים כי ברוב תחומי החיים נשמר פער מגדרי לטובת הגברים ולמרות מאמציהן של נשים להתגבר עליהם חסמים מבניים ותרבותיים מקשים זאת הן בשוק העבודה ובזירה הפוליטית והכלכלית[1]. יתרה מזו, קיימים גם פערים בתוך קבוצת הנשים שנעוצים בהשתייכות אתנית ולאומית, מיקום גיאוגרפי ומצב כלכלי. נשים ששיכות למעמד הסוציו-אקונומי נמוך יותר ולקבוצות אתניות מוחלשות פגיעּותן גבוהה יותר מאחיותיהן. כך למשל, השכר החודשי הממוצע של נשים ערביות נמוך משכרם של גברים ערבים ומשכרן של נשים יהודיות[2].

כדי להתגבר על תופעות אלו בתחום העבודה נחקקו בישראל מספר חוקי שוויון וביניהם: חוק שוויון הזדמנויות בעבודה, תשמ"ח-1988 וחוק שכר שווה לעובדת ולעובד, התשנ"ו-1996. חוק שכר שווה נועד להתמודד עם פערי שכר שנובעים מנחיתותן של נשים בשוק העבודה, "לקדם שוויון ולמנוע אפליה בין המינים בכל הנוגע לשכר או לכל גמול אחר בקשר לעבודה" (סעיף 1 לחוק). זאת, באמצעות מודל רחב שלפיו: "עובדת ועובד המועסקים אצל אותו מעסיק באותו מקום עבודה, זכאים לשכר שווה בעד אותה עבודה, עבודה שווה בעיקרה או עבודה שוות ערך" (סעיף 2 לחוק).

מאז חקיקתו התברר כי למרות החובה לתשלום שכר שווה לא היה די בו כדי לקדם שכר שווה ועובדות שחפצו בהשוואת שכרם לזה של גברים שמבצעים עבודה שוות ערך נאלצו להתמודד עם מעסיקיהן בבתי הדין לעבודה כדי לממש את זכויותיהן על פי החוק. להתמודדות כזו עלויות בתחום יחסי העבודה שעלולות להרתיע תביעות בעיקר מצד עובדות ללא בטחון תעסוקתי. תובנות אלו משותפות ליחסי עבודה בכל העולם ובמספר מדינות החלו לקדם חקיקה שאוכפת על מעסיקים חובת פרסום שכר ופערי שכר. גם בישראל התקבל בשלהי חודש אוגוסט 2020 תיקון מס' 6 לחוק שכר שווה לעובדת ולעובד שמטיל חובה על חלק גדול מן המעסיקים בארץ, ציבוריים ופרטיים, לערוך דוחות שכר תוך פירוט פערי שכר, להעבירו לעובדים ואף לפרסמו באתר האינטרט. ברשימה זו אתייחס לתיקון זה.

מדיניות שקיפות שכר

מדיניות שקיפות שכר משנה את סביבת המידע וחושפת בפני העובדים את רמות השכר של עמיתיהם ואת פערי השכר בתוך הארגון. מידע כזה אמור לאפשר לעובדים, שמרוויחים פחות מעמיתיהם למרות שהם מבצעים עבודה שוות ערך, לנהל משא ומתן על משכורות גבוהות יותר כדי להתאימן לאלו של עמיתיהם או לעבור לארגונים המציעים תמורה הוגנת יותר. מידת ההשפעה של שקיפות השכר על פערי השכר המגדרי תלויה בכוח המיקוח בין העובד למעסיק ובין גברים לנשים והיא מתגברת במקומות עבודה בהם אין יחסי עבודה מאורגנים והדיון בשכר מתבצע באופן אישי. לחלופין, שקיפות שכר עשויה להוביל ארגונים הרגישים לביקורת ציבורית לביצוע התאמות שכר כדי להפחית את פער השכר המגדרי כדי להימנע מביקורת ציבורית, ובכך לשמר את מעמדם.

מספר מדינות החלו לעשות שימוש במדיניות שקיפות שכר ככלי לטיפול באי-שוויון בשכר המגדרי ולקידום שיוויון מגדרי[3]. לדוגמה, ארה"ב העבירה חקיקה שחייבה חברות עם חוזים ממשלתיים לדווח על שכר עובדים לפי מגדר[4]. באופן דומה, ממשלת דנמרק חייבה חברות עם יותר מ- 35 עובדים לדווח על משכורות של עובדים על פי מגדר. בבריטניה, תקנות שהותקנו מכוח חוק שכר שווה, 2010 בדבר פערי שכר מגדרי ונכנסו לתוקף בשנת 2017 קובעות כי מעסיקים עם 250 עובדים לפחות חייבים לפרסם פער שכר מגדרי. גם אוסטרליה, גרמניה, קנדה וצרפת הנהיגו חובת דיווח פערי שכר ושקיפות כחלק מחקיקת שכר שווה שלהם. מחקר של מכון מחקר באוניברסיטת בון שפורסם החודש בגרמניה ועוסק בפערי שכר באוניברסיטאות מובילות בבריטניה בוחן את תרומתה של שקיפות השכר לצמצום פער השכר המגדרי במגזר ההשכלה הגבוהה בבריטניה.[5]

החוקרים מצאו כי בעקבות כניסתה של יוזמת שקיפות השכר, פער השכר המגדרי הצטמצם באופן משמעותי במגזר זה וכי העלייה בשכר נשות האקדמיה גרמה לירידה בפערי השכר. המחקר גם מוכיח כי בעקבות שקיפות השכר, נשים אקדמאיות בכירות מנהלות משאים ומתנים על שכר גבוה יותר, נוטות לעבור לאוניברסיטאות עם פערי שכר מגדרי נמוך מהן הן מקבלות הצעות משודרגות.

ממצאים אלו המצביעים על כוחן של נשות האקדמיה הבכירות עולים בקנה אחד עם מסקנותיה של הדס מנדל[6] שמבקשת להקדיש תשומת לב רבה יותר להבדלים הסוציו אקונומיים בין נשים.  זה חשוב במיוחד בהקשר של בחינת השפעתה של מדיניות משפחתית, משום שייתכן שהדרכים שבהן המדינה מנסה לעודד נשים להיות פעילות כלכלית מתאימות רק לנשים בעלות כישורים מסוימים.

פערי השכר בישראל

פערי שכר גדולים בין נשים לגברים הם עדיין מציאות בולטת גם בשנת 2020. לדוגמה, בדוח הממונה על השכר של הגופים הציבוריים לשנת 2018 שפורסם[7] בחודש יוני 2020 התברר כי השכר הממוצע ברוטו למשרה מלאה לאישה בחברות ממשלתית עמד על כ-72% מהנתון המקביל לגבר וברוב המוחלט של התפקידים הניהוליים בחברות הממשלתיות מועסקים יותר גברים מנשים. פערים אלו קיימים בענפים נוספים של המגזר הציבורי דוגמת הבריאות, השלטון המקומי והאקדמיה.

גם ממדד מגדר השוות שמופק במכון ואן ליר[8] בו בוחנות החוקרות שינויים לאורך זמן במצב השוויון המגדרי לרבות פערי שכר עולה כי ברוב תחומי החיים נשמר פער מגדרי לטובת הגברים. המדד שלהם מבוסס על אינדיקטורים דוגמת: השכלה ותעסוקה שממנו עולה כי כדי שיהיה שוויון מגדרי בתעסוקה למעלה מ-40% מהנשים צריכות להחליף מקצוע, וכ- 30% מהן להחליף תחום לימוד. זאת, על רקע בחירת מקצועות ותחומי עיסוק שמלכתחילה חסמים מבניים ותרבותיים מקשים עליהן לתרגם הישגים אלה לצמצום פערים בשוק העבודה ובזירה הפוליטית והכלכלית.  באינדיקטור עבודה – משפחה – זמן מוכח כי נשים הן עדיין האחראיות העיקריות לעבודות הבית ולטיפול במשפחה.  חוקרות המדד מגדירות עבודות אלו כעבודות שקופות שאינן זוכות להכרה ולתגמול אך מהוות חסם להשתלבות מלאה ושוויונית של נשים בשוק העבודה.

הסבר כלכלי אחד לפערים אלו הוא בחירת עיסוקים שונה בין המגדרים אך סיבה אחרת היא ההפליה המבנית בשכר הקיימת בין גברים לנשים. זאת, למרות הוראותיהם של חוק שכר שווה לעובדת ולעובד, התשנ"ו-1996 וחוק שוויון הזדמנויות בעבודה, תשמ"ח-1988. ההבדל בין שני החוקים נעוץ במבנים השונים של חובות ההוכחה עליהם הם מבוססים. בעוד חוק שוויון הזדמנויות בעבודה מצריך הוכחת הפליה מחמת מין, חוק שכר שווה מבוסס על הוכחת פערי שכר בין עובדת לעובד שמבצעים אותה עבודה או עבודה שוות ערך. מטרתו של חוק שכר שווה היתה להתמודד עם פערי השכר בשוק העבודה הישראלי אך, כפי שהצגתי לעיל, המציאות מלמדת כי פערים עדיין קיימים. לדוגמה, דוח הממונה על השכר[9] חושף כי גם נשים במשרות ניהול בכירות בחברות ממשלתיות המועסקות בחוזה אישי משתכרות עד 50% פחות מגברים בתפקידים זהים. נתון כזה מאכזב משתי סיבות: האחת היא כמובן פערי השכר אך השניה היא חולשן ואוזלת ידן של נשים בעמדות ניהול בכירות להשפיע על גובה שכרן.

לדוגמה, בענין אתי אלואשווילי נ' נמל אשדוד[10] (להלן: ענין אלואשוילי) הוגשה תביעה בשנת 2017 בגין פערי שכר שנבעו מתוספת אישית אשר שולמה לעובד במשרת ניהול ונשללה מעובדות שביצעו עבודה שוות ערך. התביעה התקבלה והערעור נדחה ובית הדין הארצי הדגיש כי "'מטרת העל' של חוק שכר שווה היא לשרש את האפליה המבנית ההיסטורית של נשים על ידי השוואת שכרן לשכרו של גבר המבצע עבודה שווה, שווה בעיקרה או שוות-ערך". סעיף 6 לחוק הגנת השכר מאפשר קיומם של הפרשי שכר בין עובדים בגין נסיבות המתחייבות מאופיה או ממהותה של העבודה ובכלל זה תפוקת העבודה, איכות העבודה, הוותק בעבודה, ההכשרה או ההשכלה, או מיקומו הגיאוגרפי של מקום העבודה. אולם, מודגש בסעיף כי "יש לצמצם את רשימת החריגים המוכרים כלגיטימיים כך שהחוק אכן יגשים את מטרתו לצמצום פערי השכר בין נשים לגברים". על בסיס תובנה זו נקבע בעניין אלואשוילי כי אין לראות בתוספת האישית ששולמה למנהל הגבר כתשלום מוצדק בהתאם לעקרונות חוק שכר שווה וכי התוספת הוענקה לגבר ששימש בתפקיד שווה ערך לתפקידיהן של העובדות, ולכן יש להעניק אף לנשים את התוספת האמורה.

כאמור, הגורמים לפערי שכר הם מגוונים ובחלוקה לסוגים[11] יש להדגיש את התרבות והדעות הקדומות של אפליה מגדרית שמתבטאות בתשלום שכר נמוך יותר לנשים תוך ניצול כוח המיקוח הנחות שלהן שעלול לנבוע מאילוצי איזון בין עבודה למשפחה ובגינו נשים נדרשות לעבודות שתאפשרנה להן לתמרן בין שני מרחבים אלו – תמרונים שיבואו לידי ביטוי במחויבות לשעות עבודה פחותות, להקטנת ניידות בין עבודות ולשאיפה לבטחון תעסוקתי. כל אלה גם משליכים על מעמדן הכלכלי והחברתי של הנשים כנגזרת משכר עבודתן. לכן, בין המלצותיהן של חוקרות מכון ואן ליר[12] לכיווני פעולה ומדיניות לשיפור מעמדן של הנשים בשוק העבודה נכללת המלצה לאיסוף שיטתי ופרסום של נתונים סטטיסטיים מפולחים מגדרית על ידי כלל מוסדות ורשויות המדינה. בנוסף, הקפדה על פילוח מגדרי של המידע המוצג על ידי משרדי הממשלה במאגרים דיגיטליים." המלצה ברוח זו אומצה על ידי המחוקק בתיקון מס' 6 לחוק שכר שווה שאדון בו להלן.

תיקון לחוק שכר שווה

לפני כחודש פורסם תיקון מס 6 לחוק שכר שווה לעובדת ולעובד, התש"פ-2020, שייכנס לתוקף ב-25.10.20. התיקון מטיל חובה על מעסיקים לערוך ולפרסם דוח שנתי פנימי המפרט את השכר הממוצע של עובדים בארגון תוך הדגשת פערי השכר. המעסיקים עליהם מוטלת חובה זו הם מעסיקים משני סוגים: האחד הוא מעסיקים שמוטלת עליהם חובה מכוח חוק לפרסם מידע או לדווח על שכר של עובדים ונושאי משרה ובהם נכללים גוף מתוקצב וגוף נתמך מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985; עמותות הרשומות בישראל מכוח חוק העמותות, התש"ם-1980; תאגיד שניירות הערך שלו הוצעו לציבור על-פי תשקיף או נסחרים בבורסה, ואשר חלות עליו, תקנות ניירות ערך (דוחות תקופתיים ומידיים), התש"ל-1970; תאגידי המים והביוב אשר חלים עליהם כללי תאגידי מים וביוב (דוחות תקופתיים ומיידיים), התש"ע-2010. בסוג זה נכללים מעסיקים מהמגזר הציבורי או חברות ציבוריות שניירות הערך שלהן נסחרות בבורסה. הסוג השני מעניין יותר והם מעסיקים פרטיים שמועסקים אצלם מעל 518 עובדים. קרי, תיקון זה מטיל חבות גם על מעסיק פרטי שאין לו כל קשר לקופה הציבורית, בנוסף על המעסיקים הציבוריים, לחשוף את פערי השכר הממוצע בין גברים לנשים ולמסור לעובדות ולעובדים מידע זה. זוהי הוראה שיש בה חדירה ליחסים החוזיים בין המעסיק לעובדות ולעובדים והיא אמורה לסייע לעובדות להתקדם לעבר השאוות שכרם לזה של גברים המבצעים עבודה שוות ערך.

תיקון זה נחקק בעקבות הקשיים במימוש מטרת חוק שבאו לידי ביטוי בתסכולן של עובדות אשר לא הצליחו לאכוף את החובה החוקית שמוטלת על המעסיק להשוות את שכרן לזה של הגברים. עובדתית, המעסיקים לא נוטים לבצע השוואת שכר והעובדות נדרשות להגיש תביעה לבית הדין לעבודה ובמסגרתן לדרוש את המידע הדרוש לשם בירור מעמד משכורתן יחסית לזה של הגברים. כדי לתקן ליקוי זה המחוקק הטיל על מעסיקים ציבוריים וגם פרטיים הרחבת החשיפה של פערי השכר במסגרת דיווחים שנתיים כדלקמן: ראשית, עריכת דוח פנימי בו יפורט השכר הממוצע של העובדים המועסקים אצלו בפילוח עובדים תוך פירוט פערי השכר הממוצע בין גברים לנשים באחוזים בכל קבוצת עובדים במקום העבודה. הדוח חייב להיות מפורט מאד ולכלול, למשל, נתונים בדבר פערי השכר באחוזים בכל קבוצת עובדים. שנית, בהתבסס על הדוח הפנימי חובה על המעסיק למסור לכל עובדת ועובד מידע בדבר הקבוצה שהוא משתייך אליה בפילוח העובדים, סוגי העובדים, המשרות או הדירוגים בקבוצה ופערי השכר באותה קבוצה באחוזים. שלישית, חובה על המעסיק גם לפרסם דוח פומבי, לרבות באתר האינטרנט שלו, ולכלול בו את הנתונים המפורטים בדוח הפנימי.

לסיכום:

חובות אלו שמועמסות על המעסיק, בנוסף על העלות הכספית שלהן, אמורות ליצר שינוי ארגוני שנועד להביא לידיעת העובדות את פערי השכר בינן לבין העובדים ובאמצעות זו לשמש מנגנון לחץ על המעסיק. זאת, במיוחד במקומות עבודה לא מאורגנים בהם אין המידע בדבר משכורות של עובדים אינו מצוי בידיעתו של גוף נוסף.

לתיקון זה לחוק מספר שלבים ובשלב המתקדם יותר החל מ-1.6.22 רשאי יהיה שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, בהסכמת שר האוצר להחיל חובה זו גם על מי שמעסיק למטה מ-518 עובדים ובמספר שייקבע.

בעיה אחת שעלולה להתעורר עם תיקון זה לחוק היא האפשרות של ניצול המידע בידי גברים להעלאת שכרם. מעסיקים יאלצו להתמודד עם אתגר זה באמצעות הגדלת כוח העבודה הנשי וזוהי למעשה מטרתו של התיקון. בעיה אחרת בתיקון זה היא העדרה של סנקציה מידית וישירה במצב של אי ציות לחובת עריכת הדוח הפנימי. סנקציה אחת שמוצעת בחוק היא זכות תביעה של העובדת ואף של ארגון העובדים לפיצוי על הפרת החוק גם אם לא נגרם נזק ממון. אולם, הוראה זו מותירה את אכיפת החוק בידי העובדים עצמם לעומת חקיקת המגן שהפרתה מוגדרת כעבירה פלילית. העובדים, במיוחד במגזר הפרטי, עלולים להרתע מתביעות ישירות נגד מעסיק. עם זאת, האפשרות להעזר בארגון עובדים עשויה להגביר את הזיקה בין עובדים לארגון עובדים ולהרחיב את ההתארגנות.

עתה נותר לנו להמתין לפרסום הדוחות בשנים הבאות כדי לבחון את השפעת שקיפות פערי השכר על צמצומם בכפוף, כמובן, להשפעתו של משבר הקורונה על שוק העבודה.

[1] הגר צמרת־קרצ'ר חנה הרצוג | נעמי חזן יוליה בסין | רונה ברייר־גארב | הדס בן אליהו, מדד המגדר – אי שוון מגדרי 2019, https://www.vanleer.org.il/wp-content/uploads/2020/03/%D7%9E%D7%93%D7%93-%D7%94%D7%9E%D7%92%D7%93%D7%A8-2019-%D7%98%D7%A7%D7%A1%D7%98-%D7%9E%D7%9C%D7%90.pdf: (להלן: מדד המגדר) מדד המגדר של שוות – המרכז לקידום נשים בזירה הציבורית במכון ון ליר בירושלים הוא כלי מדידה הבוחן שינויים לאורך זמן במצבם של נשים וגברים בישראל מאז שנת 2004.

[2] ראו מסקנות מחקר מדד המגדר, שם

[3] http://ftp.iza.org/dp13635.pdf Danula K. Gamage Georgios Kavetsos Sushanta Mallick Almudena Sevilla , Pay Transparency Initiative and Gender Pay Gap: Evidence from ResearchIntensive Universities in the UK, DISCUSSION PAPER SERIES, IZA DP No. 13635, August 2020

[4] https://www.dol.gov/agencies/ofccp/faqs/pay-transparency ה- The U.S. Department of Labor’s Office of Federal Contract Compliance Programs (OFCCP) פירסמו תיקון לצו 11246 ב-11.9.15 שנכנס לתוקף ב-11.1.16 שמגן על עובדים של מעסיק שיש לו חוזים עם הממשלה ומבקשים מידע בהקשר לשכרם של עובדים אחרים בארגון כדי לברר את פערי השכר.

[5]פרטים על כך במחקר: Danula K. Gamage Georgios Kavetsos Sushanta Mallick Almudena Sevilla , Pay Transparency Initiative and Gender Pay Gap: Evidence from ResearchIntensive Universities in the UK, DISCUSSION PAPER SERIES, IZA DP No. 13635, August 2020 http://ftp.iza.org/dp13635.pdf

[6] מנדל ה. (2013), "מנצחות ומפסידות: השפעת מדיניות הרווחה על אי השוויון המגדרי בשכר – השוואה בינלאומית", ביטחון סוציאלי 92 (2013) עמ' 33-73

[7] https://www.gov.il/he/Departments/publications/reports/salary_suerior_report_public_body_2018

[8] הגר צמרת־קרצ'ר חנה הרצוג | נעמי חזן יוליה בסין | רונה ברייר־גארב | הדס בן אליהו, מדד המגדר – אי שוון מגדרי 2019, https://www.vanleer.org.il/wp-content/uploads/2020/03/%D7%9E%D7%93%D7%93-%D7%94%D7%9E%D7%92%D7%93%D7%A8-2019-%D7%98%D7%A7%D7%A1%D7%98-%D7%9E%D7%9C%D7%90.pdf: מדד המגדר של שוות – המרכז לקידום נשים בזירה הציבורית במכון ון ליר בירושלים הוא כלי מדידה הבוחן שינויים לאורך זמן במצבם של נשים וגברים בישראל מאז שנת 2004.

[9] לעיל הערה 7

[10] ע"ע 1809-05-17 מדינת ישראל נ' אתי אלאשוילי ואח', פורסם ב LawData (15.8.19)

[11] הכתיבה על הסיבות לפערי השכר היא רבה ומגוונת. להלן מספר מאמרים:

שרון רבין-מרגליות, "ההסבר (תירוץ) השוקי לפערי שכר מגדריים: בעקבות פסק דין הומסנטרס (עשה זאת בעצמך) בע״מ נ' אורית גורן", הפרקליט, נ (תשס"ח) 501

אורי שויד;אלכסנדרה קלב, "כיצד ציפיות שכר מקבלות מגדר? תפקידם של קשרים חברתיים וניסיון בעבודה", עבודה, חברה ומשפט, טו (2018) 119

שרון רבין מרגליות, "שלושה דורות של אפליה תעסוקתית: הישגים ומגבלות של המאבק לקידום שוויון תעסוקתי", עבודה, חברה ומשפט, טו (2018) 7

אריאן רנן-ברזילי, "בין שוק לרגולציה בעקבות בג"ץ גורן: שכר שווה, שוויון הזדמנויות ומחויבות משפחתית", מחקרי משפט, לא (2017) 343

הדס מנדל, מנצחות ומפסידות – "מנצחות ומפסידות: השפעת מדיניות הרווחה על אי השוויון המגדרי בשכר – השוואה בינלאומית " ביטחון סוציאלי 92, עמ' 33-73.

[12] לעיל הערה 8